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多元投资撑起轨道交通一片天

多元投资撑起轨道交通一片天     2010-6-10 9:36:30 《中国经济导报》
 
轨道交通投融资问题不仅仅是解决眼前的建设资金问题,更要着眼于建立可持续运营的投融资模式,保障轨道交通在数十年的运营中能够实现财务平衡,不会成为地方财政的沉重负担。如果从轨道交通项目中获得的现金流入仅为票款收入,同时需要负担轨道交通的全部建设投资及运营期的费用,轨道交通投资无一例外都是亏损的,财物平衡无从谈起;如果从经济评价的角度,从全社会的角度分析轨道交通投资建设及运营所需要付出的代价,同时考虑其可能带来的各类效益,轨道交通项目具有盈利能力。轨道交通是可以建立持续的投融资机制的。
  
   轨道交通投资依靠地方政府、融资依靠银行贷款
  
   轨道交通建设需要投入巨额建设资金,“十二五”时期轨道交通建设规划投资规模近万亿。由于城市轨道交通具有公益性强、建设资金投入巨大、投资回收期长等经济特点,我国基本形成了政府主导的负债型投融资模式,基本做法是:城市轨道交通由市政府主导建设,以轨道交通公司为政府的投融资主体,组建新线项目公司,资本金投入主要来源便是政府财政资金的投入,以及在政策支持下的企业自筹等方式,资本金以外的部分由国内外政府贷款、商业银行贷款和企业债券等债务融资手段来解决。
   负债型投融资符合我国目前地方投资的特点和要求。一是财政仅需少量现金投入,发挥杠杆作用,利用大部分债务资金,完成项目建设,放大财政资金效用,缓解政府即期现金支出的压力。二是银行信贷资金供给充足,到位快,操作成本低,便于短期内完成地铁项目的融资任务。如果有足够的信用支持,还可以通过委托贷款的形式吸引社会闲余资金,并进一步降低贷款利率。
   即便如此,每年几百亿的投资规模,仅仅依靠政府公共财政投入还是难以承受,而且随着运营亏损,债务负担会越来越沉重,如果过于依靠公共财政,会加剧地方债务风险。这必将制约我国城市轨道交通的发展步伐。
   如何在政府的支持下,拓宽融资渠道,寻找新的投资回报方式,为轨道交通建设的市场化运作奠定良好的基础,成为解决当今轨道交通建设资金问题的关键所在。而且,城市轨道交通建设由以往国家单一投资变为多渠道、多元化的建设投资方式,是我国经济体制改革的大趋势。
  
  完善我国轨道交通投融资模式
  
   借鉴香港地铁、日本私铁和欧洲轨道交通投融资模式的成功经验,完善和创新我国轨道交通投融资模式。
   首先,划分各个投资主体的职责,调动各方的积极性。轨道交通的开发建设离不开政府的政策支持。目前,由于地方各级政府的职责和权利关系很不明确,交通发展与土地开发的关系不协调,为了明确各级政府在轨道交通投融资方面的分工,调动各方的积极性,建议明确界定各级政府在轨道交通投融资中的职责;根据效益原则平衡各线路的投融资安排;各级政府对轨道交通投融资实施特殊的优惠政策。
   第二,给与投资主体特许权力,拓展投融资渠道。政府轨道交通投资主体是将政府投资进行市场化运作的载体,是连接政府和市场主体之间的通道。为了轨道交通能够得到快速、健康的发展,有必要授予政府投资主体承担轨道交通政府投融资职能的权力,积极拓展投融资渠道。
   第三,制定轨道交通利益保障机制,体现“谁投资、谁受益”原则。没有投资和收益的统一,就没有真正意义上的“投资”,也就不能体现“谁投资、谁受益”的根本原则。国外轨道变通发展的经验表明:城市轨道交通将给沿路区域带来巨额的开发利益。轨道交通沿路的房地产商都会千方百计地利用轨道交通带来的便利提高房地产售价。轨道交通的开发给沿线带来了巨大的开发利益,但投资方并未获得。为了避免这种“免费搭便车”的局面,建议构筑政府主导下的混合但清晰的投融资模式。
  
  形成全周期轨道交通投融资规划
  
   根据国外城市轨道交通100多年的发展历程,轨道交通事业发展大致经历了3个发展阶段。第一阶段,为城市轨道交通发展初期,这个时期各个城市开始修建第一、第二轨道交通线路。第二阶段,是城市轨道交通快速发展时期,各个城市开始了大规模的轨道交通建设。在这前两个阶段主要采用政府主导的负债型投融资模式。第三个阶段,轨道交通发展的成熟期,各个城市主要是对现有线路的设施改善及更新、维护和路网优化。根据国外的经验,成熟期的投资主要是改造和维护投资,约占城市轨道交通总投资的50%~60%,扩建和新建投资约占40%~50%。发达国家为了长期保持轨道交通的高使用价值和安全价值,都将改造和维护费用定位在较高水平。在此阶段,轨道交通的建设资金的来源中政府资金已处于次要地位,约占到融资总额的20%~40%。项目融资、证券市场融资、银行信贷融资已成为这一时期的主要资金来源,约占到融资总额的40%~80%。
   我国轨道交通发展处于初级阶段和快速发展阶段。大部分城市处于发展初期。主要特征是:以政府资金为主导,市场化为导向、项目融资为载体。在这个时期,城市轨道交通刚刚开始建设,在政府投资主导下,运用市场化来解决轨道交通发展的资金缺口,是这个时期首先要解决的问题。
   我国处于轨道交通投融资机制确立的关键时期,不能把目光仅仅关注于当前的建设,需要从轨道交通运营的全周期考虑投融资的制度安排和投融资方案,使得城市轨道交通减少对地方公共财政的严重依赖,实现轨道交通财务可持续。以未来收益前期化、工程投资和融资成本最小化以及外部收益内部化为思路,对还本付息和收益来源进行全面规划。运营初期还本付息的来源为票款收入、地方政府财力;随着客流量的成熟,项目盈利模式的形成,还本付息的来源除票款收入外,将主要通过吸引社会投资,沿线商业开发收益及市场化融资来解决,逐步减轻对地方政府财力的依赖。
   (作者单位:国家发展改革委综合运输研究所)
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