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房产税就是个传说:降低房价还是让地方摆脱土地依赖

房产税就是个传说:降低房价还是让地方摆脱土地依赖
作者:来源:南方网 2010-06-10 15:07:52
        提要: 传闻中的房产税真的能打压高房价,让地方政府摆脱土地财政依赖症,还是仅仅使得本已税负沉重的中国楼市再压了一副重担?进入6月,征收房产税的传言已然漫天飞舞。在一轮又一轮的地产新政出台后,中国楼市仰首等待的最后一只靴子是房产税。
  传闻中的房产税真的能打压高房价,让地方政府摆脱土地财政依赖症,还是仅仅使得本已税负沉重的中国楼市再压了一副重担?
  进入6月,征收房产税的传言已然漫天飞舞。在一轮又一轮的地产新政出台后,中国楼市仰首等待的最后一只靴子是房产税。
  开征房产税的端倪首次出现在国务院4月17日发布的新版国十条中。在这份旨在调控高房价的文件中提到,要加快研究制定“引导个人合理住房消费、调节个人房产收益的税收政策”。
  自此,房产税被部分媒体理解为打压高房价的终极秘器而大加赞誉。部委官员、地方政府官员、研究人员开始出面发言,传递着难辨真伪的各种消息。关于是否该征房产税的争议也此起彼伏。
  地方政府对开征房产税的浓厚兴趣尤为令人惊异。5月12日,上海市政府将在当月公布房产税征收办法细则的消息在媒体发布,似乎宣示着开征房产税已从传言变成现实。
  5月31日,国务院批转发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》,其中提到“逐步推进房产税改革”。几乎各大媒体都将这一消息列为头条新闻,视之为房产税即将开征的预示。这样一句简单的官话,竟使当天国内A股市场的地产股大幅跳水。
  6月2日,发改委体制改革司一位副司长在一次新闻通气会上再次表示,上海正在酝酿试点,整个国家层面还在研究,时间表他并不掌握。改革开放以来的经验是鼓励地方试点。
  值得注意的是,在各种关于房产税的声音中,没有全国人大常委会的发言。只是有专家对媒体透露,财政部有关扩大房产税征税范围的方案早已上报到全国人大常委会,但何时批准却难以确定。
  所谓“扩大房产税征税范围”的意思是,房产税并不是新东西,其实自1986年开始在中国即已有之,只不过,过去的房产税指的是对营业性住房征税,现在,则要将所有的商品房纳入征收范围。
  尽管房产税的开征被各方寄予了不同的期望,但对拥有房产的普通百姓来说,无非是多加了一道税。而中国税负之沉重早已为人所熟知,国税总局公布的数据显示,去年全国税收收入已超6万亿元,而在1998年,这个数字仅为8656.6亿元。在美国《福布斯》杂志去年推出的2009年全球税负痛苦指数排行榜上,中国内地紧随法国之后,位列第二。
  物业税:空转7年,一头雾水
  7年前,中央第一次提出将来要开征“物业税”。当年召开的十六届三中全会的表述是“在条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”,财政部则把“物业税”列入中国下一步税制改革的七大方面之一。
  这里所说的“物业税”,就是如今被议论不休的“房产税”。综合官方的各种解释,它们的内涵一致,都是对房产的保有环节进行征税。
  当时,“物业税”的提出,甚至没有引起多少媒体的关注,更不要说跟房价相联系了。当时的房地产市场不过是刚刚有了热气。
  7年前,财政部和国税总局开始陆续在十个城市试点“物业税”模拟评税,最早进入计划名单的是北京,辽宁、江苏、深圳、宁夏、重庆这5个省市紧随其后,2007年又增加了安徽、河南、福建和天津。而最近房产税试点呼声最盛的上海,其实从未进行过相关试点。
  但是这么多年来,“物业税”除了“空转”就是“研究”,始终没有任何一座城市进入实质性的试点。2008年最早进行空转的北京曾经申请过试点,结果也是被驳回。“所谓空转,就是模拟评税。因为房产税最难做的就是评估,所以这几年主要在解决采用什么方法评估、怎么评估。”北大—林肯政策研究中心主任满燕云从2004年至今,一直在为财政部和国税总局“牵线搭桥”,提供国外的理论经验,延请国外专家来做培训。“评估方法现在基本确定,技术上不是大问题,不过还没跟市场信息密切联系起来。”满燕云告诉南方周末记者。虽然技术上没问题,但一旦实际征收,就得明确每一套房该征多少、向谁征收,这就需要翔实的房产登记资料。
  哪些地区有了这个数据基础?还要多久才能实际操作?迄今为止官方都没有对“空转”进展专门进行过详细报告,这也成了困扰满燕云在内的多数财税专家的问题。
  传闻与现实
  物业税空转7年,效果未知。中央也始终没有明确的时间表。但种种谨慎表述,却越来越被过度阐释。
  2005年财政部只是说“十一五”期间“逐步推进物业税”,就被认为2012年前必定开征;2009年深圳在“三年配套改革工作方案”有所提及,就被传为开征。
  这一切在今年达到顶峰。在《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中,与往年差别不大的一句“逐步推进房产税的改革”,竟让舆论阐释为国务院“同意了”。
  “每年都会有这么一份文件,框架性的内容都比较相似,国家发改委三定方案里的职能之一,就是深化体制改革,所以,每年做一份这个文件是必须的。”62,国家发改委的一位人士对南方周末记者说。
  国务院的这一口径并非今日才有。在去年的《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中,亦包括“深化财税体制改革”。而几乎是在2010年版该文件几乎相同的同一位置,同样提到了和房地产有关的税赋内容。当时的表述甚至更为“激烈”——“深化房地产税制改革,研究开征物业税”。
  在国务院对房地产税制改革的分工中,涉及到四个部委,排序依次是财政部、税务总局、发展改革委、住房和城乡建设部。因此,发改委历次提出的房地产税的相关内容,实际上都是从“深化经济体制改革”的“制度”层面提及。而真正技术层面如何推进,实际上仍是由财政部主导。但迄今为止,财政部始终对此“低调处理”。
  “只要仔细看,所有的口径都是一致的,你们也就不会觉得发改委这次的文件,是个新提法了。”住房和城乡建设部的一位官员对南方周末记者说。他所谓的一致甚至相同的“口径”,是指在4月14日国务院下发的《关于坚决遏止房价上涨保持房地产市场健康发展的通知》以及《财政部2010年工作要点》和《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中,采用的与房地产税有关的行文口径,一律是“加紧研究”。
  由此看来,在短时间内迅速出台全国统一开征房地产税的政策调整,几乎没有可能。但南方周末记者接触的几大相关部委官员表示,上海开征房地产保有环节的税赋,应该没有太大悬念,最终只是时机选择的问题。
  房产税可降低房价?
  “新国十条”在4月中旬出台以后,几个一线城市的楼价至少都出现了结构性下降,或者有楼盘在半遮半掩地降价。唯独上海,纹丝不动。“房产商们都在等待上海的调控细则出台,其实就是等房产税。不知道马上就要出台的房产税是松还是紧。结果升也不是降也不是。”上海久银策源公司总咨询师胡宗亘告诉南方周末记者。久银策源是一家知名地产代理和咨询公司。结果,上海5月的成交面积骤降近70%,高过了北深广。
  随着房价越涨越高,宏观调控一次次失败,“物业税”渐渐成了热门公共话题,并且与打压房价联系起来。支持者认为,对持有房产征税可以抑制投资需求,从而降低房价;反对者则觉得,房价已经包含了高昂的土地成本,再征一道税不合理合法,仍然和房价有关。
  当4月出台的“新国十条”给房产税开征留下了一个悬念时,不可避免的,房产税被解读为宏观调控的最后一把“利器”。以至于一有房产税的风吹草动,房地产股就开始上上下下。在普通老百姓心目中,房产税出台也几乎等于房价下跌。
  但在南方周末记者采访的财税专家眼里,这种联系几乎可以说是“荒诞”的。“在当下的舆论环境中,光是心理上的影响就能让房价下来了。”中国社科院财税所研究员杨志勇说。他支持在符合条件时开征房产税,是因为这是国际通行的税制改革方向,目的是让地方政府有一个稳定的主体税种来改善公共服务,同时调节贫富差距,而不是解决房价问题。
  2001年,财政部就开始了“房产税改革”的研究,当时房地产才刚刚走过两年的市场化道路,根本不存在房价问题,由此也可以看出,至少在最初,中央并不是为了降低房价而推出房产税。“短期或许能降低房价,但中长期无效,国际经验早就验证了这个结论。而且现阶段税率不会定得太高,比不上房价上涨的速度,交过一次税大家就明白了。”杨志勇告诉记者。
  在国际经验上,安信证券的房产行业分析师柳世庆作过比较后发现,房地产泡沫控制较好的国家,如德国等欧洲国家房产税的税率并不高。而税负较高的国家,如韩国、美国、日本,征收房产税后,仍然没有避免房地产泡沫化现象。
  财政部财政科学研究所副所长刘尚希对此更不乐观:“指望通过房产税来抑制炒房,指望房产税能成为打击房价的利器。期望是好的,但恐怕会落空。”
  开征新税,岂能绕开人大
  无论目的何在,现实情况是房地产保有环节的税收开征进程,在这半年里出现了质的飞跃,名称的改变是最直接的体现。
  从 2003年正式提出一直到2009年,民众熟悉的词汇都是“物业税”;但是2010年,财政部的工作重点里开始改称“房产税”,之后官方和民间都用起了新名字。
  国务院发展研究中心研究员倪红日告诉南方周末记者,“物业税”是当时的财政部副部长楼继伟提出的。但2004年做“房地产税改革”的课题时,他们就指出“物业税”的提法不太合适,因为国际上将房地产保有环节的税普遍称作房产税或财产税,即使在香港也不叫物业税,而是“差饷”。
  “而且中国已经有房产税了,出于简化税种的考虑,没有必要新开一个税种。”倪红日所说的已有税种是1986年国务院出台的《房产税暂行条例》,征收范围是城镇经营性房产。
  根据宪法和立法法,新开一个税种需要人大审批,所以外界普遍将名称的改变解读为中央希望绕过复杂的立法程序,尽快推动房产税的出台。
  赞同这种变通做法的人,或许是抱有一些良好的愿望。但在法学家眼里,这种做法本质上还是伤害了税收方面的法制建设。
  中国政法大学教授张树义解释道,从法理上来讲,开征新的税种需要通过民选机关同意,在中国就是人民代表大会同意。1985年,全国人大授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题,必要时可以根据宪法制定暂行的规定或者条例,这是1986年《房产税暂行条例》出台的特殊背景。但是现在直接使用这个“房产税”,本质上仍然是违背法治精神的。
  半年前,天津财经大学财政学科首席教授李炜光还是房产税的坚定支持者,但是现在出现了阻碍税收法制建设的苗头,李炜光的立场开始改变。“1986年的房产税是有历史背景的,现在过去二十多年了,税收的法制建设开始起步,公民的纳税人意识增强,怎么还不通过人大立法呢?况且当时的纳税人构成已经和现在完全不同了,这已经不单单是重新解释的问题了。我认为房产税改革是大方向,但必须建立在征收走法制道路的前提下。”
  在中国现有的二十余个主要税种中,目前只有企业所得税和个人所得税是通过人大立法开始征收的。
  房产税能改变土地财政?
  在很多支持开征房产税的人看来,这个税种的设立本是来源于国际经验。
  当前很多国家对房地产的持有环节征税,并且将其作为主要税收来源。熟悉国外经验的满燕云教授告诉南方周末记者,美国的不动产税在地方政府税收中的比重平均达到60%以上,而中国的这一比例只有5%。
  但中国与国外的不同之处在于,土地是国有的,房价中已经包含了一部分交给政府的土地租金,而且比例巨大。所以土地出让金和房产税是否重复征收成了一个绕不过去的坎,这也是人们反对“房产税”的最大论据。
  南方周末记者所采访的所有财税专家,都强调土地出让金和房产税是两个概念,不存在相互替代关系。“一个是使用土地的租金,一个是支付公共服务的税”。
  虽然概念可以分开,但房产税从被提出开始就带着一种美好的期望——给地方政府一个新的选择,用一种良性的税收来渐渐代替土地财政。而这种期望曾一度给人以误导,以为房产税将与土地出让金合并。
  但迄今为止,关于房产税的官方声音中,房产税与土地出让金及现有的各种房产相关税费的关系问题,早已被剔除干净。
  满燕云教授认为土地制度的改革是需要的,但房产税可以先行。“先征那些面积大、价格高的高收入人群的住房,然后慢慢扩大税基和税率,让政府能有更多的财政收入去发展公共服务。这方面的收入多了,卖地的冲动就会减少。我们都知道土地越来越少了,总不能20年后还在靠卖地来支撑财政。”她的观点在专家中具有一定的代表性。
  不过,从事城市一级土地开发咨询的高策地产董事长李国平(微博 博客)觉得这只是一个愿望而已。“地方政府凭什么放弃土地财政?我甚至觉得,以往的调控政策地方政府都是阳奉阴违,这一次却比中央还积极,可能就是因为房产税既有一件降低房价的美丽外衣,又能增加地方的财政收入。”
  所以,国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬对南方周末记者表示,他更倾向于“同步进行土地出让金改革”,从一次性收取改为分年收取,使其作为地租的性质更加明确。
  一套房子要征多少税
  开征房产税面临的另一个重要质疑是,现有的房地产税费已然过重。
  早在3月两会期间,全国人大代表、重庆市政协副主席陈万志代表就算了一笔账:据初步统计,我国现阶段涉及房地产的税种有12项之多,涉及房地产的收费多达50项,两者共计62项。
  他说:“更为严重的是,据抽样调查部分项目的税费,已占到房地产价格的30%—40%,税种设置繁杂、征收环节多,存在重复征税和多次收费问题,一定程度上推高了房价!”
  全国政协委员、河南省工商联副主席王超斌也提出,政府应为高房价减负。他和一些开发商曾在河南做过详细的调研报告,2008年两会就提交了相关议案。今年两会期间,他又在北京做了实地调查,在他的提案中再度提及税费问题。
  他给南方周末记者算的是另外一笔账——开发商所承担的税费,“包括土地费用在内的各种税费,对住宅总体开发成本、销售价格的影响较大的项目依次为土地费用(约30%),税收(约10%),其他各种合理和不合理费用(约15%-20%),政府通过税收、土地、各项收费共拿走了房价的55%左右”。
  而地方政府之所以积极响应房产税开征,完全是因为房产税属地方税种,且在不改变现有土地出让制度及保存现有房地产相关税费的前提下。
  在南方周末记者获知的上海四套房产税征收试点方案中,均未提及其他税费的减少。
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